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國企分類意見發(fā)布

【宏觀·政策】106家央企"對號入座"，直觸利益調整

《中國經濟周刊》記者 曹煦 | 北京報道

年終歲尾，國企分類改革大幕開啟。

2015年12月29日，國務院國資委、財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》(下稱《意見》)明確，國企根據(jù)主營業(yè)務和核心業(yè)務范圍劃分為商業(yè)類和公益類，在推進改革、促進發(fā)展、實施監(jiān)管、定責考核四個方面分類施策。

超過15萬家國有企業(yè)，即將迎來史上第一次"對號入座"。

《意見》將國有企業(yè)劃分為"商業(yè)類國有企業(yè)"與"公益類國有企業(yè)"，而"商業(yè)類國有企業(yè)"又被劃分為主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，以及主業(yè)處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)。

無論是商業(yè)類國有企業(yè)，抑或公益類國有企業(yè)，《意見》明確定調，他們作為獨立的市場主體，經營機制必須適應市場經濟要求。

新一輪國企改革迎起點，競爭領域"國有"色彩將逐漸淡化

國務院國資委有關負責人在接受采訪時表示，商業(yè)類和公益類國有企業(yè)主要有以下不同：

一是發(fā)展目標有所不同。商業(yè)類國有企業(yè)以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產保值增值為主要目標，公益類國有企業(yè)則以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標；二是企業(yè)運行方式有所不同。商業(yè)類國有企業(yè)必須按照市場化要求實行商業(yè)化運作，依法獨立自主開展生產經營活動，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。公益類國有企業(yè)在運營管理中要引入市場機制，不斷提高公共服務效率和能力，必要的產品或服務價格可以由政府調控。

此外，二者在分類推進改革、分類促進發(fā)展、分類實施監(jiān)管、分類定責考核等方面存在一定差異。

國企功能界定分類被輿論視作此輪國有企業(yè)改革的邏輯起點，也被定義為發(fā)展混合所有制經濟、組建國資經營公司和國資運營公司、完善國資監(jiān)管體制等多項改革的前置性措施。在2015年9月份中共中央、國務院印發(fā)的關于深化國有企業(yè)改革的指導意見中，"劃分國有企業(yè)不同類別"就被放在突出位置。此次《意見》的發(fā)布，也被視為國企改革頂層設計出臺后，在執(zhí)行層面的一次細化。

中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長李錦認為，分類是國企改革的重大突破，是整個國企改革的前提和基礎，決定著改革全局。在界定國企功能和分類的基礎上，國有經濟結構戰(zhàn)略性調整將進一步推進。

《意見》釋放的突出信號是在競爭領域，"國有"色彩將逐漸淡化。"主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他資本實現(xiàn)股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股，加大改制上市力度，著力推進整體上市"。

中信建投證券分析師于海寧對《中國經濟周刊》記者表示，《意見》出臺標志著國企改革正式進入實操階段，商業(yè)類國有企業(yè)集團整體上市會是國企改革方向，"大集團、小公司"模式受到青睞。

"簡單的參股往往以失敗告終，我們都經歷過。"中國一拖集團董事長趙剡水告訴《中國經濟周刊》記者，"我個人認為除了上市，目前可能還真沒有什么好的渠道，上市是一個很好的混合制。"

在趙剡水看來，分類改革啟動后商業(yè)類國有企業(yè)一定要去行政化。"包括國企領導的身份問題、進出問題、薪酬待遇，一定要走市場化，'政'和'商'分得干干凈凈清清楚楚。"

資深財經評論員馬紅漫也有同感，他認為行政之手應當減少對商業(yè)領域不必要的干預。"取消地方性與行業(yè)性紅頭文件，盡早拆除在石化等領域設置的準入樊籬，以統(tǒng)一的競爭規(guī)則鼓勵民營資本全面參與進來并憑借自身專長'跑馬圈地'，與國有資本間形成良性競爭，通過優(yōu)勝劣汰機制激發(fā)市場活力。"

分類觸及利益調整

如何分類一直是國企改革中備受關注的央企頗為關心的命題。早在2015年5月，某電信行業(yè)央企內部人士就曾告訴記者，關于央企功能界定分類問題，他們和國資委保持著密切溝通，"劃入哪一類央企，直接關系著企業(yè)今后發(fā)展的路線圖。"

中國會計學會常務理事高永崗有多年央企總會計師的履職經驗，在他看來，如何確定一個央企的分類會是一個復雜問題。"國有企業(yè)普遍兼具'盈利性使命'和'公益性使命'，只是程度不同而已。中央企業(yè)更具有復雜性。"高永崗對《中國經濟周刊》記者表示。

通過主業(yè)確定分類，決策層早有行動。此前國資委曾多次要求央企明晰主業(yè)，并在電力、鐵路等多個行業(yè)力推央企主業(yè)、輔業(yè)分離，也曾多次督促央企退出房地產業(yè)。

在國有經濟比重較大的能源行業(yè)，無論是電力行業(yè)中的兩大電網、五大發(fā)電集團，還是油氣行業(yè)中的"三桶油"，很多央企都很難被簡單歸入公益類或商業(yè)類。以國家電網為例，除了擁有與供電等公共服務相關的子公司外，其下屬還有許繼電氣、平高電氣等一系列制造業(yè)企業(yè)，同時還有資產龐大的金融、房地產板塊甚至是文化體育產業(yè)。

"能源作為商品，應當由市場對能源資源配置起決定性作用，從這個意義上講，能源企業(yè)應當劃歸商業(yè)類。" 中國國際經濟交流中心特邀研究員范必認為，"但現(xiàn)在國有電網企業(yè)、油氣企業(yè)又負有能源普遍服務職責，如滿足弱勢群體用能需求、為農業(yè)生產提供低價電低價油等，這些業(yè)務具有一定的公益性。電網企業(yè)和油氣企業(yè)將商業(yè)性業(yè)務與公益性業(yè)務混在一起，內部形成了交叉補貼，無論將他們歸為商業(yè)類還是公益類都不夠準確。"

范必認為，分類的前提要相應調整政府職能，將本應由政府承擔的公共服務職能從能源企業(yè)中剝離出來。政府與能源企業(yè)的關系應當是政府購買服務，而不是通過能源企業(yè)內部的交叉補貼完成。"在能源企業(yè)剝離公共服務職能后，能源企業(yè)才能真正定義為商業(yè)類企業(yè)。"

高永崗表示："(分類)每一個企業(yè)都會有具體問題，當然最簡單的辦法就是按照銷售收入的分類比重進行界定劃分。"

按照誰出資誰分類的原則，國資委如何將106家央企"對號入座"，直接觸及利益調整，實施起來并非易事。

央企考核應聚焦"管資本"

對國資委而言，分類進行業(yè)績考核將是國資監(jiān)管的重要手段。"按照不同的類型制定不同的考核標準，資源與分配就會進行重新調整。"國資委有關負責人對記者表示。

在2015年12月28日舉行的中央企業(yè)負責人經營業(yè)績考核工作會議上，國資委副主任張喜武明確指出，2016年要積極推進分類考核，充分發(fā)揮業(yè)績考核在實現(xiàn)經濟效益與社會效益相統(tǒng)一方面的促進作用。

張喜武的表態(tài)在《意見》中找到了注腳。"有關方面在研究制定國有企業(yè)業(yè)績考核、領導人員管理、工資收入分配制度改革等具體方案時，要根據(jù)國有企業(yè)功能界定與分類，提出有針對性、差異化的政策措施。"

關于央企的業(yè)績考核指標，國資委曾在2014年發(fā)布《關于以經濟增加值為核心加強中央企業(yè)價值管理的指導意見》，提出將經濟增加值作為央企主要考核指標，并逐步提高其權重。

"經濟增加值"是指企業(yè)稅后凈利潤與全部資本成本之間的差額，能比較準確地反映企業(yè)在一定時間內為股東創(chuàng)造的價值，更加重視資金的使用效率以及資本回報率。國資委自2010年起對央企全面實行經濟增加值考核，用以整治央企當時普遍存在的投資沖動和不重視資本成本的頑疾。

張喜武在央企負責人經營業(yè)績考核工作會上強調，進一步完善業(yè)績考核體系，力爭中央企業(yè)2016年經濟效益實現(xiàn)恢復性增長、第五任(編者注：從2004年起，每3年為一個考核任期，2016年起將進入第五任期)期實現(xiàn)平穩(wěn)增長。業(yè)績考核體系如何"完善"？張喜武提及的藥方是"抓緊建立對標考核長效機制、經濟增加值分析監(jiān)測體系、科技創(chuàng)新考核指標體系、特殊事項清單管理制度。"

對106家央企而言，分類改革之后，考核將是他們最看重的"指揮棒"。某央企財務部門人士對《中國經濟周刊》記者表示："考核結果直接關系著領導的前途，員工的'錢途'。"

高永崗告訴記者，考核指標越具體、越個性化，不合理的因素可能會越多。所以考核指標應該力求簡單、力求簡化、聚焦，關鍵點要統(tǒng)一到"管資本"的核心上來。"資本的自然屬性是逐利、保值增值，是賺錢。因此不要把考核指標偏離管資本的基本點。"

分類施策情況

改革

商業(yè)類國企 加大公司制股份制改革力度，積極引入其他資本實現(xiàn)股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股。

公益類國企 可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以鼓勵非國有企業(yè)參與經營。

發(fā)展

商業(yè)類國企 加大重組整合力度和研發(fā)投入，加快科技和管理創(chuàng)新步伐，培育一批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)。

公益類國企 加大國有資本投入，提高公共服務的質量和效率。嚴格限定主業(yè)范圍，加強主業(yè)管理，重點在提供公共產品和服務方面作出更大貢獻。

監(jiān)管

商業(yè)類國企 重點管好國有資本布局、提高國有資本回報、規(guī)范國有資本運作、維護國有資本安全，防止國有資產流失。

公益類國企 重點監(jiān)管提供公共產品、公共服務的質量和效率，需接受社會監(jiān)督。

考核

商業(yè)類國企 制定差異化考核標準，其中充分競爭行業(yè)和領域主要考核經營業(yè)績、國有資產保值增值和競爭力。

公益類國企 重點考核成本控制、產品質量、服務水平、營運效率和保障能力，考核中要引入社會評價。